RESTITUCIÓN DE ACTIVOS BAJO CONTROL DEL ESTADO: ALGUNAS IDEAS PARA SOLUCIONES EFICIENTES
Carlos García Soto
Socio
Este Perspectivas LEĜA tiene como objeto plantear algunas posibles soluciones para la restitución de activos que hoy están en manos del Estado como producto de decisiones expropiatorias u otras medidas administrativas o judiciales.
En otro Perspectivas LEĜA haremos referencia a reglas y principios para supuestos de privatización de activos del Estado cuya propiedad o posesión no tiene su origen en expropiaciones u otras medidas administrativas o judiciales.
I. Recientes decisiones y anuncios sobre activos bajo el control del Estado venezolano
En las últimas semanas se han dictado algunas decisiones y se han hecho algunos anuncios sobre activos bajo la propiedad y/o administración del Estado venezolano. Como hemos explicado en este otro Perspectivas LEĜA, estas decisiones anuncios podrían sugerir futuras políticas de privatización.
- Auditoría sobre activos bajo propiedad o administración de órganos o entes del Estado
En la Gaceta Oficial N° 43.306 del 29 de enero de 2026 fue publicada la Providencia N° 023, mediante la cual se dicta los lineamientos para el diagnóstico y saneamiento de los Bienes Inmuebles de los Órganos y Entes del Sector Público.
Según resumimos en este Perspectivas LEĜA, la Providencia ordena a todos los órganos y entes del sector público a realizar un inventario y diagnóstico de sus bienes inmuebles, y a implementar las medidas necesarias para el saneamiento legal, administrativo y técnico de los inmuebles.
- Comisión de Desincorporación de Bienes Públicos y el Comité de Licitaciones para la Venta y Permuta de Bienes Públicos de CANTV
En la Gaceta Oficial N° 43.309 del 3 de febrero de 2026 fue publicada el Acta de quince (15) de mes de octubre del dos mil veinticinco 2025, mediante la cual se designan los Miembros de la Comisión de Desincorporación de Bienes Públicos y el Comité de Licitaciones para la Venta y Permuta de Bienes Públicos de CANTV.
- Comisión de evaluación estratégica de activos
El 9 de abril la presidenta encargada anunció que se crearía una Comisión de evaluación estratégica de activos, para lograr la captación de inversiones. Los activos en materia de hidrocarburos estarían excluidos de la evaluación de la comisión.
Luego, el 22 de abril fue reseñada en prensa la instalación de la “Comisión de Evaluación de Activos Públicos”, la cual trabaría sobre cuatro etapas, según también fue reflejado en la prensa:
(i) Bienes estratégicos: Aquellos activos que, por su naturaleza, pertenecen y permanecen bajo control absoluto del Estado.
(ii) Alianzas público-privadas: Modelos donde el Estado mantiene la propiedad, pero se asocia con capital privado para obtener tecnología, inversión y eficiencia en los procesos productivos.
(iii) Oferta de activos no esenciales: Identificación de bienes que no se consideran críticos para los fines estratégicos del Estado y que podrían ser ofertados.
(iv) Liquidación y aprovechamiento: Procesos destinados a activos que requieren cierre o una gestión de valor residual.
II. Diversidad de situaciones de los activos propiedad o bajo administración del Estado
Bajo el control del Estado hay una serie de activos con orígenes distintos, que da lugar a diversas situaciones jurídicas y financieras. Algunos activos son empresas del Estado y sus correspondientes activos, constituidas en diversos momentos. Otros activos son empresas y sus activos adquiridos por el Estado bajo diversas maneras, como la compra, donación, dación en pago, etc. Otros activos están bajo control del Estado por haber dictado medidas administrativas de control sobre la posesión y operación del activo. Algunos activos han sido objeto de Decretos de expropiación y el procedimiento expropiatorio fue finalizado. Algunos otros activos están bajo control del Estado por haberse iniciado un procedimiento de expropiación que aun no ha finalizado.
En este Perspectivas LEĜA queremos señalar algunos cauces para la restitución de activos que han sido objeto de Decretos de expropiación, o que están bajo el control de hecho por parte del Estado venezolano. Como señalamos anteriormente, en otro otro Perspectivas LEĜA haremos referencia a reglas y principios para supuestos de privatización de activos del Estado cuya propiedad o posesión no tiene su origen en expropiaciones u otras medidas administrativas o judiciales.
III. Algunos cauces para la restitución de activos bajo propiedad o posesión del Estado por decisiones expropiatorias u otras decisiones administrativas o judiciales
- El régimen legal y especial de la expropiación en Venezuela
El régimen jurídico de la expropiación en Venezuela está contenido en normas generales y especiales. Las normas generales están contenidas en la Ley de expropiación por causa de utilidad pública o social (LECUPS).
Desde 2005 y por varios años diversas Leyes especiales establecieron supuestos y procedimientos especiales de expropiación.
Por ello, para analizar la validez de un caso de expropiación no es suficiente con analizar su conformidad con la Constitución y la LECUPS, sino que es preciso analizar cada caso para determinar si aplica una Ley especial que establezca reglas para ese supuesto específico.
Esa precisión también tiene aplicación al momento de analizar cómo podría otorgarse la restitución de activos producto de la expropiación.
2. La política expropiatoria y los casos regulados en la LECUPS y Leyes especiales, y los casos de “expropiaciones de hecho” y “expropiaciones regulatorias”
En ese sentido, la política expropiatoria se desarrolló de dos maneras: (i) en unos casos se invocó la LECUPS o alguna Ley especial, y al inicio del procedimiento se aplicó esa Ley general o esa Ley general en conjunto con alguna Ley especial; (ii) en otros casos, hubo una toma de hecho de activos de propiedad privada por el Estado venezolano, lo que llevó a que se utilizara el término de “expropiaciones de hecho”. Son casos en los que, por ejemplo, no se llegaría siquiera a dictar un Decreto de Expropiación como tal.
En otros casos, las distintas regulaciones legislativas y administrativas impuestas por distintas razones desde el Estado dieron lugar a supuestos de “expropiación regulatoria”.
Conforme al principio de integralidad patrimonial que se deriva de los artículos 115 y 140 de la Constitución, en todos esos supuestos en los cuales se haya producido un daño patrimonial al propietario corresponde una justa indemnización, aun cuando no se trate de supuestos que cabrían ser considerados bajo el concepto tradicional de expropiación: si se produjo un daño con ocasión de alguna intervención o despojo de activos, debe ser indemnizado, aun si no medió Decreto de Expropiación y procedimiento expropiatorio, general o especial. En estos casos, parte del acuerdo indemnizatorio podría suponer la devolución de los activos objeto del ilegal despojo a sus originales propietarios, que incluso podrían operarlos de nuevo si así lo decidiese.
3. El análisis preliminar del tipo de “expropiación” sobre los activos
De la distinción anteriormente hecha se deriva una conclusión metodológica: el primer análisis que debe realizarse sobre el caso planteado es si fue dictado o no un Decreto de Expropiación y hasta qué punto se sustanció o no un procedimiento administrativo expropiatorio.
Este análisis preliminar, como se verá de inmediato, va a orientar sobre cuál puede ser la forma más eficiente para proceder a la indemnización del propietario afectado, y para, eventualmente, restituir el activo producto de la política expropiatoria.
4. Supuesto en el cual se haya dictado un Decreto de Expropiación
El primer supuesto es aquél en el cual se dictó un Decreto de Expropiación. En esos casos es preciso el análisis de la validez del Decreto Expropiatorio conforme a la Constitución, la LECUPS y la Ley especial eventualmente aplicable.
El otro aspecto a analizar es si se sustanció o no un procedimiento expropiatorio y hasta qué punto, y bajo cuáles condiciones. Ocurrió en ocasiones que era dictado el Decreto de Expropiación, con lo que el activo quedaba “afectado”, pero luego no se sustanciaba el procedimiento administrativo de expropiación, aun cuando el Decreto de Expropiación podía venir acompañado de alguna medida cautelar administrativa de ocupación del inmueble, o de la intervención en la gestión de la empresa.
Dependiendo del caso, convendrá entonces el análisis sobre cómo proceder: si continuar -o iniciar formalmente- el procedimiento de expropiación, que dé lugar al pago de la justa indemnización conforme a la LECUPS y la Ley especial aplicable, de ser el caso, o si dictar un Decreto por el cual se revoque el Decreto de Expropiación, por el cual se “desafecte” en consecuencia el inmueble, y a partir del cual se paguen los daños patrimoniales ocasionados por el Decreto expropiatorio. Las medidas administrativas y/o judiciales que fueron dictadas para proceder a la toma del control del activo, deberían ser revocadas.
5. Supuesto en el cual no se dictó un Decreto de Expropiación, y sin embargo el propietario perdió el control sobre los activos
Existen otros supuestos en los cuales nunca se dictó un Decreto de Expropiación, y en los que, sin embargo, el propietario perdió el control de su activo, en virtud de medidas administrativas o judiciales que le dieron el control del activo a alguna autoridad administrativa.
En estos supuestos, en los que no media Decreto de Expropiación habrá que decidir si lo conveniente es dictar un Decreto de Expropiación y sustanciar el correspondiente procedimiento administrativo que dé lugar a la sentencia por la cual se apruebe la indemnización y el pago de la justa indemnización, o si se dictan las medidas administrativas y/o judiciales necesarias para que se revierta el activo a su propietario, y se acuerde la indemnización por concepto de responsabilidad patrimonial que le correspondiere por el despojo que sufrió de su propiedad.
En todo caso, también en este supuesto las medidas administrativas y/o judiciales que fueron dictadas para proceder a la toma del control del activo, deberían ser revocadas.
6. Casos en los que el propietario original del activo no esté interesado en la restitución del activo
Con todo, puede ocurrir que el propietario original del activo no esté dispuesto a recibirlo, por alguna razón.
En esos casos, ese propietario original sigue siendo titular del derecho a la indemnización patrimonial por el despojo de su activo, la cual debe ser pagada íntegramente, aun no reciba de nuevo el control del activo.
Pero no sólo se requeriría que el propietario original del activo reciba la correspondiente indemnización, sino se requiere igualmente que el activo pase a la propiedad del Estado, o incluso de un tercero, con todas las formalidades del caso. Para ello puede sustanciarse el procedimiento expropiatorio, que podría finalizar a través del arreglo amigable. Otra opción es que el activo, formalmente aun en propiedad del propietario despojado, lo venda al Estado venezolano, o a un tercero.
IV. Conclusión
Una de las conclusiones de las evaluaciones de la Comisión estratégica de activos anunciada por el Ejecutivo Nacional podría ser la necesidad de restituir activos propiedad o bajo administración del Estado como producto de la política de expropiaciones u otras medidas administrativas o judiciales.
Sin embargo, las situaciones jurídicas y financieras de esos activos pueden ser muy diferentes, dependiendo de las Leyes que fueron aplicables en su momento, y del estado de los procedimientos que fueron sustanciados, como fue resumido en este Perspectivas LEĜA.
Ello lleva a la conclusión de que cada caso debe ser tratado en su particularidad, para encontrar la solución más eficiente en términos jurídicos y financieros si se planteara la restitución del activo del Estado a sus anteriores propietarios o a terceros.
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