Algunas notas sobre el Acuerdo Nacional de Armonización Tributaria Municipal a propósito de las decisiones de la Sala Constitucional
Rosa Caballero
Abogado
El artículo 156.13 de la Constitución reserva al Poder Nacional la competencia sobre la legislación para garantizar la coordinación y armonización de las distintas potestades tributarias, para definir principios, parámetros y limitaciones, especialmente para la determinación de los tipos impositivos o alícuotas de los tributos estadales y municipales. Esta competencia es fruto de la necesidad de una debida coordinación que permita que el Poder Tributario que constitucionalmente ha sido conferido a la Nación, los Estados y los Municipios, conduzca a la materialización del postulado contenido en el artículo 316 constitucional, conforme al cual, el sistema tributario procurará la justa distribución de las cargas públicas según la capacidad económica del contribuyente, atendiendo al principio de progresividad, así como la protección de la economía nacional y la elevación del nivel de vida de la población. Y es que un verdadero sistema tributario requerirá de una adecuada conexión de los elementos antes apuntados, siendo la armonización una pieza clave para lograr tal propósito.
En este sentido, y dada la relevancia que en estos días juega el papel de la “armonización” en el ámbito tributario, debemos afianzar la idea de que la misma va más allá de la mera creación de un instrumento único, o incluso de la consagración de algunas normas armonizadoras en distintos instrumentos normativos. En efecto, para propender al desarrollo armónico de la economía nacional, se requiere de un actuar simultáneo y coordinado de todas y cada una de las ramas del Poder Público, del Legislativo, al dictar la Ley creadora del tributo, del Ejecutivo, al reglamentar la ley y recaudar y administrar lo producido, y del Judicial, al garantizar el adecuado cumplimiento del orden jurídico vigente[1][2].
En este contexto y dadas las recientes decisiones dictadas por la Sala Constitucional (SC) del Tribunal Supremo de Justicia (TSJ), surge nuevamente el tema de la “armonización” y, muy especialmente el “Acuerdo Nacional de Armonización Tributaria Municipal” que fue elaborado por requerimiento de esa Sala, y presentado por el Vicepresidente del Área Económica, junto con Gobernadores y Alcaldes, quienes -al menos desde el punto de vista formal- han dado cumplimiento al mandato que les hubiere efectuado la SC. Se debe tener presente que el artículo 156.13 constitucional establece una reserva a favor del Poder Público Nacional -que debe concretarse a través del órgano legislativo- en lo que respecta a la legislación para garantizar la coordinación y armonización de las distintas potestades tributarias, muy especialmente, para la determinación de los tipos impositivos o alícuotas de los tributos estadales y municipales. No obstante la mencionada reserva, la SC delegó esta competencia en el Vicepresidente del Área Económica y Gobernadores y Alcaldes.
Así las cosas, pretendemos efectuar un recuento sobre los principales aspectos que sirvieron de punto de partida a este “Acuerdo de Armonización Tributaria Municipal” para, partiendo de esa base, determinar si efectivamente ese “Acuerdo” supone un paso hacia adelante en esta materia y una corrección de los errores cometidos en temas como la interferencia de competencias entre distintos entes político territoriales, los problemas de doble o de múltiple imposición tributaria, e incluso, algunos quebrantamientos al principio de no confiscatoriedad de los tributos. O si, por el contrario, ese Acuerdo supone una fórmula que conduce al vaciamiento de la autonomía tributaria, muy específicamente en lo que respecta a la potestad tributaria que constitucionalmente se le ha atribuido a estos entes menores.
Génesis de este asunto. De la sentencia N° 0250 de 08 de agosto de 2019 mediante la cual se suspenden temporalmente los efectos de las Ordenanzas de Creación de Unidades de Valor Fiscal del Municipio Chacao del Estado Miranda y la Ordenanza sobre Convivencia Ciudadana de ese mismo Municipio
El inicio del tema objeto de análisis parte de esta decisión N° 0250 mediante la cual la SC del TSJ admitió la demanda de nulidad contra las Ordenanzas de Creación de las Unidades de Valores Fiscales en el Municipio Chacao del Estado Miranda[3] y la Ordenanza sobre Convivencia Ciudadana del Municipio Chacao[4], dictadas por el Concejo Municipal del Municipio Chacao del Estado Miranda, y acordó la suspensión de los efectos jurídicos de tales instrumentos normativos, por establecer la creación de unidades de valor fiscal tributaria y sancionatoria ancladas en un mercado cambiario distinto al regulado por el Banco Central de Venezuela (BCV), no contemplado en el Título VI, Capítulo II ni en el Título IV, Capítulo IV de la Constitución.
Es de destacar que la Administración Tributaria había establecido en la Providencia Administrativa N° SNAT/2018/0129[5] que la UT estaría reservada para la determinación de los tributos nacionales cuyo control fuese competencia del SENIAT, no pudiendo ser utilizada por otros órganos y entes del Poder Público para la determinación de tasas o contribuciones especiales, precepto replicado en el vigente COT. Pues bien, esta imposibilidad de utilización de la UT para los Municipios condujo a acelerar ese fenómeno del establecimiento de unidades de valor distintas a la Nacional que, dicho sea de paso, ya para esa fecha se venía observando discretamente en varios Municipios de la República. Es en ese contexto en el que surgen estas Ordenanzas.
Por su parte, la Ordenanza sobre Convivencia Ciudadana del Municipio Chacao, estableció una serie de sanciones en Unidades de Valor Fiscal Municipal, y ello condujo a que, desde el punto de vista práctico, los ciudadanos fuesen sancionados con multas calculadas sobre estas unidades de valor ancladas al mercado cambiario establecido por el BCV. En nuestra opinión, ese supuesto fue el que probablemente atrajo la atención de la Sala, y que condujo a que se desaplicaran tales instrumentos jurídicos de manera temporal, con el fin de resguardar la tutela judicial efectiva de los sujetos afectados por tales Ordenanzas, en tanto que el restablecimiento de la situación jurídica infringida no podría aguardar al fallo definitivo en ese asunto.
En cualquier caso, se debe tener presente que desde la publicación del Convenio Cambiario N° 1[6] se establece un sistema de mercado cambiario que en la actualidad funciona a través de las mesas de cambio[7] y, ni este mecanismo, ni su procedimiento, transgrede alguna normativa o legislación de naturaleza tributaria.
En efecto, este mecanismo de actualización per se no vulnera nuestro ordenamiento jurídico vigente[8] y muestra de ello lo constituyen los artículos 91 y 92 del vigente COT, conforme a los cuales las multas expresadas en términos porcentuales se convertirán al tipo de cambio oficial de la moneda de mayor valor publicado por el Banco Central de Venezuela que correspondan al momento de la comisión del ilícito y se cancelarán utilizando el valor de la misma que estuviere vigente para el momento del pago[9].
De la sentencia N° 0078 de 07 de julio de 2020, mediante la cual se suspendió la potestad tributaria de los Estados y Municipios, por un lapso de 90 días
En esta oportunidad la SC valiéndose de su “poder cautelar general” emitió esta decisión para, de manera especial y temporal, extender la suspensión de los efectos originalmente acordada sobre las Ordenanzas de Creación de Unidades de Valor Fiscal del Municipio Chacao, así como la de Convivencia Ciudadana de ese mismo Municipio, a cualquier instrumento normativo que estableciese alguna tasa o contribución de naturaleza tributaria, dictado por el Poder Legislativo o Ejecutivo, Municipal o Estadal.
Esta decisión se fundamenta en el artículo 316 de la Constitución, como pilar fundamental del sistema tributario, así como en la competencia atribuida al Poder Nacional para dictar normas para garantizar la coordinación y armonización de las potestades tributarias a cargo de los distintos entes político- territoriales, establecida en el artículo 156.13 ejusdem. Conforme a ello, la Sala refiere al artículo 316 constitucional y advierte que de aquél se desprende que el sistema tributario debe propender a la protección de la economía nacional y que podrían generarse efectos confiscatorios cuando se establecen impuestos, tasas o contribuciones que puedan llegar a afectar considerablemente el desenvolvimiento armónico de la economía nacional, o cuando se verifiquen extralimitaciones en el ejercicio de las potestades tributarias de los Estados o Municipios, sea por instituir gravámenes no autorizados por la Constitución o la ley, o por fijar alícuotas excesivas,.
De igual forma, la Sala destacó que los distintos entes político-territoriales debían ejercer sus competencias en materia tributaria, conforme a los principios y valores que informan el sistema tributario en general -atendiendo al antes comentado artículo 316 constitucional- y sin exceder de los límites constitucionalmente establecidos.
Al mismo tiempo, la SC agregó que la Constitución establece en su artículo 156.13 como competencia del Poder Público Nacional, la coordinación y armonización del ejercicio de las potestades tributarias estadales y municipales y que, en tal sentido, la Constitución le confería un mandato al legislador para que definiese los tipos impositivos y alícuotas de los tributos que debían imponer las entidades político-territoriales, para garantizar la adecuada proporción, concordancia y correspondencia de los diferentes rubros impositivos, con el objeto de evitar los excesos de la carga tributaria y los efectos que éstos producen tanto en los sujetos de la obligación tributaria, como en la economía nacional.
No obstante lo expuesto, en criterio de la SC, el Poder Legislativo Nacional no ha dictado -hasta la presente fecha- la legislación a que refiere el numeral 13 del artículo 156 de la Constitución[10] y, en virtud de ello -y considerando el marco del actual Estado de Excepción, de Alarma y de Emergencia Económica- resultaba imprescindible proceder a concretar el mandato constitucional relativo a la coordinación y armonización tributaria.
Por tal razón, y para garantizar la vigencia efectiva del Texto Constitucional, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 335 de la Constitución, la SC acordó: (i) suspender por un lapso de 90 días, la aplicación de cualquier instrumento normativo dictado por el Poder Legislativo Estadal o Municipal que establezca algún tipo de tasa o contribución de naturaleza tributaria, así como cualquier Decreto o acto administrativo de efectos generales dictado con la misma finalidad, por los Alcaldes o Gobernadores, y ii) ordenar al Vicepresidente Sectorial del Área Económica y Ministro del Poder Popular de Industrias y Producción para que, junto con los Gobernadores, los Alcaldes y el Jefe de Gobierno del Distrito Capital, conformase una mesa técnica a fin de coordinar los parámetros dentro de los cuales ejercerán su potestad tributaria, en particular, para armonizar lo referido a los tipos impositivos y alícuotas de los tributos.
Este fallo constituye una decisión sin precedente alguno que -en nuestra opinión- adolece de múltiples vicios, tanto de la perspectiva constitucional, como procesal. De manera sintetizada y, siendo consistentes con las consideraciones previas, debemos tener presente que los Estados y Municipios han sido dotados de una autonomía en los términos y con las limitaciones previstas en nuestro Texto Constitucional y, muy especialmente, conforme a las disposiciones contenidas en los artículos 159, 164, 167, 168 y 169 constitucional, por tanto, aunque el Poder Nacional es el llamado para asumir la legislación en materia de coordinación, aquélla no podría suponer vaciar de competencias a estos político territoriales menores. Un vaciamiento de este tipo sería frontalmente contrario a las exigencias de autonomía política y financiera.
Y en relación con el caso que nos ocupa, el efecto es el de una anulación del Poder Tributario que constitucionalmente le ha sido asignado a los entes municipales. Cualquier limitación a la autonomía local está reservada a la Ley y es una competencia que corresponde a la Asamblea Nacional, siendo cuestionable esta invasión de competencias en que ha incurrido la Sala Constitucional.
Del Acuerdo Nacional de Armonización Tributaria Municipal propuesto por el Consejo Bolivariano de Alcaldes y Alcaldesas de Venezuela en conjunto con la Vicepresidencia del Área Económica
Atendiendo al mandato efectuado por la Sala Constitucional en el fallo antes comentado, el pasado 17 de agosto de 2020, el Vicepresidente del Área Económica presentó ante esa Sala el “Acuerdo Nacional de Armonización Tributaria Municipal”, cuyos principales aspectos fueron destacados en la sentencia N° 0018, de 18 de agosto. En cualquier caso, conviene dejar claro que sólo se dispone de la versión extraoficial de este Acuerdo, que, a la fecha de hoy, no ha sido compartido oficialmente.
Entre los aspectos más relevantes de este Acuerdan destacan:
- La creación de un Registro Único de Contribuyentes Municipales, que funcionará como herramienta digital de consulta, de intercambio de información y monitoreo en tiempo real de empresas con sucursales en distintos Municipios, lo cual permitirá evitar la doble tributación del sector industrial y verificar cualquier declaración presentada en una Alcaldía como declarada y pagada en otra. Este registro único será creado y administrado desde el Consejo Bolivariano de Alcaldes.
- La aprobación del uso del criptoactivo venezolano PETRO como unidad de cuenta para el cálculo dinámico de los tributos y sanciones, cobrando exclusivamente a partir de su equivalente en Bolívares Soberanos. Se reitera que de conformidad con el ordenamiento jurídico venezolano está prohibido el cobro de tributos en divisa extranjera.
- La simplificación del Clasificador Único de Actividades Económicas, Industria, Comercio, e Índole Similar que, conforme a la propuesta presentada por la Comisión de economía y tributos, reduce los códigos para efectos del tema impositivo, pasando de tener más de seiscientos (600) Códigos Clasificadores a sólo treinta (30), manteniendo -a decir de ese Acuerdo- la diversificación específica de la actividad para efectos de control sanitario, urbanístico o de fiscalización y, estableciendo bandas para alícuotas mínimas y máximas.
- La aprobación y asunción de la tabla de valores de la Construcción y de la Tierra que se aplicará para los avalúos catastrales, empadronamiento catastral, permisos de construcción, constancias ocupacionales, así como para la determinación del Impuesto a los Inmuebles Urbanos y Peri Urbanos según la zona y el tipo de construcción.
- La creación de un servicio de asesoría, acompañamiento y estándares de certificación para la creación y actualización de los sistemas virtuales y digitales de Administración Tributaria de las Alcaldías del país. Estos servicios se prestarán a los Municipios que lo requieran, a partir de las experiencias de aquéllos que han alcanzado niveles de desarrollo en sistematización y automatización.
- La Formalización e institucionalización de una instancia de trabajo y comunicación entre la Comisión de Economía Productiva y Tributos del Consejo Bolivariano de Alcaldes y la Vicepresidencia para el área económica, a fin de coordinar de manera conjunta los estímulos fiscales que tenga a bien aplicar el Gobierno Nacional sobre cualquier rubro de la economía, así como para dar continuidad al proceso para la simplificación, estandarización y modernización del cobro de tasas por servicios (entre ellas la gestión integral de residuos sólidos) junto con el diseño de políticas para reducir la evasión y elusión fiscal.
Este Acuerdo además contiene 4 Anexos, a saber:
- ANEXO 1. Clasificador de Actividades Económicas
Se hace una propuesta en la que se distinguen los sectores económicos primario, secundario y terciario, con la asignación de ramos y códigos para cada una de las actividades que se ubican dentro de estos sectores y unas bandas que de alícuota mensual mínima y máxima y un techo del mínimo tributable (en Petros).
- ANEXO 2. Tablas de Valores para la Construcción, Avalúo Catastral e Impuesto de Inmuebles Urbanos
Este anexo contiene un glosario de términos para control urbano y catastrales, entre los cuales destacan, conformidad de uso, constancia ocupacional, edificaciones aisladas, continuas y pareadas; también se definen otros términos como, ámbito rural y urbano, avalúo, catastro inmobiliario, linderos, lote de terreno, parcela, planta de valores de la tierra, tabla de valores de la construcción y variables urbanas, entre otros.
De igual forma, se establece una clasificación de las zonas dentro de las áreas urbanas y periurbanas de cada Municipio, así como una planta de valores unitarios (en Petro por M2), para el cálculo del avalúo catastral. También contiene una tabla de valores para el cálculo de tasas por servicios en materia de Control Urbano (en Petro).
- ANEXO 3. Convenio de Adhesión para la Modernización y Armonización de las Administraciones Tributarias del Consejo Bolivariano de Alcaldes y Alcaldesas de Venezuela (CBAAV) para los Municipios de la República Bolivariana de Venezuela
Se trata de un Convenio de Adhesión para la Modernización y Armonización de las Administraciones Tributarias que “deberán” suscribir los Municipios, cuyo objeto principal es establecer las bases de organización y modernización de las Administraciones Tributarias de los Municipios adheridos, mediante la aplicación de un modelo de administración tributaria municipal desarrollado por el Consejo Bolivariano de Alcaldes y Alcaldesas de Venezuela (CBAAV), con la pretensión de armonizar fundamentos legislativos y procesos operativos para, entre otras cosas, optimizar el cumplimiento voluntario del contribuyente, mejorar la productividad en la recaudación, fiscalización y cobranza, procurar la prevención óptima de la evasión, aumentar la conciencia tributaria, mejorar la calidad de los servicios al contribuyente y no generar cargas tributarias excesivas o confiscatorias al contribuyente.
Este Convenio sería implementado a través de un Comité conformado por un máximo de 2 representantes designados del CBAAV y 2 representantes del Municipio adherido, quienes serán los únicos facultados para atender y resolver todo lo concerniente al cumplimiento de los alcances y especificaciones de ese Acuerdo.
En lo que respecta al mecanismo de armonización, el señalado Convenio establece que se utilizará un modelo estándar y fundamentado en tendencias y buenas prácticas, producto de la investigación y desarrollo del CBAAV y que recibirá el Municipio adherido en las siguientes herramientas, i) modelos de ordenanzas en materia tributaria, ii) manual de buenas prácticas, iii) plan de formación, iv) plataformas tecnológicas certificadas, v) plan de conciencia tributaria y vi) mecanismos de mejora continua.
Establece el Convenio que el Comité de Implementación efectuará un examen diagnóstico de la Administración Tributaria del Municipio adherido, para posteriormente preparar un “Plan de Implementación” que detallará el alcance de la armonización requerida por el Municipio. Al efecto, el Municipio adherido tendrá la obligación de elaborar un plan estratégico, de promulgar y divulgar las ordenanzas modelo, de elaborar y aprobar el manual de buenas prácticas, de implementar la plataforma tecnológica y diseñar el plan de conciencia tributaria.
Con relación al Registro Único de Contribuyentes Municipales, se establece que aquél será administrado y resguardado por el CBAAV y con accesibilidad total a los fines de utilizarlo en beneficio de los Municipios adheridos, en los aspectos relativos a: i) intercambio de información, ii) aplicación de inteligencia fiscal de alto nivel[11], iii) agilidad en los servicios del contribuyente y, iv) resultados de gestión.
Es de destacar que este Convenio contiene una cláusula de “No Colisión” conforme a la cual una vez suscrito el señalado Convenio el Municipio adherido no podrá desarrollar un modelo de Administración Tributaria distinto al amparado en ese Convenio. Deberá, por tanto, el Municipio enfocar y dedicar todos sus esfuerzos en lograr la implementación y funcionabilidad exitosa del modelo propuesto. Tampoco podrá incorporar iniciativas independientes o de terceros que colidan con el objetivo de este Convenio.
Al mismo tiempo, será el CBAAV quien establecerá los parámetros para certificar proveedores de servicios especializados en las áreas de Administración Tributaria y Tecnología, aunque el Municipio adherido será el único responsable ante los compromisos y obligaciones que se asuman con los proveedores certificados.
Este Convenio tendrá una vigencia de 4 años contados a partir de la fecha de su firma y podrá ser renovado por períodos iguales según acuerdo suscrito por las partes. También, ese Convenio podrá darse por terminado en cualquier momento, por cualquier parte, mediante notificación escrita con no menos de sesenta (60) días continuos de antelación o por acuerdo mutuo de las partes.
- ANEXO 4. Modelo Integral de Gestión Tecnológica de la Administración Tributaria Municipal
El CBAAV recibirá las solicitudes de las empresas u organizaciones prestadoras de servicios a fin de garantizar el cumplimiento de los estándares de automatización dentro del Acuerdo de Armonización y establecerá criterios para la certificación de empresas proveedoras prestadoras de servicios tecnológicos. Con ese Modelo de sistemas de información se pretende ampliar los medios para recibir información masiva de los contribuyentes, para reducir el tiempo de procesamiento y disponibilidad tanto de ingresos tributarios, como de data de cada contribuyente desde su Municipio de tributación. El CBAAV administrará una aplicación tecnológica que contemplará: (i) Registro Único de Contribuyentes; (ii) Intercambio de información entre Municipios y SENIAT; (iii) Inteligencia Fiscal de alto nivel, y (iv) Integración y certificación de proveedores.
Consideraciones críticas sobre el Acuerdo de Armonización
Habiendo delimitado los principales aspectos de este Acuerdo de Armonización, nos corresponde efectuar algunas precisiones que van más allá de su mero análisis objetivo.
Si bien reconocemos el loable propósito de procurar la armonización tributaria, consideramos que este instrumento viene a atentar directamente contra la autonomía municipal, verdadera conquista de un Estado federal descentralizado como lo es la República de Venezuela de acuerdo con el Texto Constitucional.
Se debe insistir en que la Constitución reservó al Poder Nacional la competencia para dictar la legislación en materia de coordinación y armonización de las potestades tributarias de los distintos entes político-territoriales, y tal potestad -aún estando reservada al Poder Nacional- no podría suponer una injerencia, control o afectación que exceda o haga nugatoria esa potestad proveída constitucionalmente a favor de Estados y Municipios. Por tal razón, mal podría el Consejo Bolivariano de Alcaldes y Alcaldesas de Venezuela (CBAAV) ser el encargado de crear los modelos y demás instrumentos para implementar los mecanismos de armonización (independientemente de que en el Comité de Implementación participen dos representantes del Municipio adherido) y dejar al Municipio en la residual posición de limitarse a decidir si se adhiere al Convenio. Especialmente, cuando con la adhesión se asume el compromiso de no desarrollar un modelo de Administración Tributaria distinto al amparado en ese Convenio.
De manera que, conforme a este Acuerdo los Municipios tendrán que sujetarse a los lineamientos y compromisos asumidos por un lapso de 4 años, prorrogables por períodos iguales, salvo terminación anticipada por cualquiera de las partes.
Además, el hecho de que pretenda revestírsele de legitimidad a estas propuestas señalando que los instrumentos aprobados por el CBAAV deberán ser discutidos y aprobados por cada Concejo Municipal, no subsana, en nuestra opinión, la clara afectación de la autonomía municipal. Al mismo tiempo, y conscientes de la realidad del país y de los distintos Municipios ubicados en el interior de la República, nos preguntamos con cuáles recursos o bajo qué partidas podrán estos entes político-territoriales menores asumir los gastos que deriven de la implementación de estas propuestas, esto es, el pago de proveedores certificados, los gastos de implementación, alojamiento, traslados, alimentación y viáticos del Comité de Implementación y demás técnicos. Cabe la legítima sospecha de si será finalmente a los contribuyentes a quienes se trasladen esos nuevos gastos -y de manera solapada- a través de la vía tributaria.
Cada Municipio tiene una realidad política, económica y social distinta y, aun cuando estamos conscientes de la necesidad de la coordinación y de la armonización de las potestades tributarias de los distintos entes político territoriales, consideramos que ello tampoco puede conducir a la errada convicción de que un instrumento único como el “Acuerdo Nacional de Armonización Tributaria Municipal” constituirá la solución mágica y definitiva de un complejo problema, por el contrario, vemos que este Acuerdo puede ser un factor para adicionar al problema existente.
No visualizamos que los 335 Municipios del país estén en capacidad de implementar una plataforma tecnológica de alto nivel, ni tampoco una inteligencia fiscal, ni mucho menos la implementación de Manuales de Buenas Prácticas, bajo los lineamientos contenidos en el Convenio. Y es que se debe tener presente que muchos Municipios del país, apenas pueden sostenerse económicamente, y, aunque soñar no cuesta nada, un modelo de gestión tributaria como el que idealmente se presenta en este Acuerdo, será de difícil cumplimiento para la mayor parte de estos Municipios.
Adicionalmente, el contexto general de la situación que atraviesa Venezuela es otro factor que limitaría el cumplimiento de esos ambiciosos propósitos y, muy especialmente, atendiendo a crisis económica y a la precariedad de los servicios públicos, incluyendo, por supuesto, las fallas de conectividad y las deficiencias en el servicio de internet y de transmisión de datos. Muestra de ello, lo constituye el caso del SENIAT, y es que, aun cuando la Administración Tributaria Nacional ha efectuado grandes esfuerzos en materia de informática y sistemas, al día de hoy, cuenta con un portal web con múltiples deficiencias que dificultan el normal cumplimiento de las obligaciones tributarias por parte del contribuyente y, es por ello, que cuesta imaginar cómo será este panorama en el ámbito municipal.
De la sentencia N° 0118 de fecha 18 de agosto de 2020, mediante la cual se ordena a los Municipios adecuar sus Ordenanzas Tributarias atendiendo al Acuerdo Nacional de Armonización Tributaria Municipal
Atendiendo al mandato contenido en la sentencia Nº 0078, de 07 de julio de 2020, el Vicepresidente del Área Económica presentó ante la SC del TSJ el Acuerdo Nacional de Armonización Tributaria Municipal y solicitó a esa Sala que fuese levantada la medida cautelar dictada, muy específicamente respecto de los Municipios que habían suscrito el instrumento de Armonización, dada la inminente necesidad de gestionar y recaudar los tributos que le corresponden. Al mismo tiempo, solicitó a esa Sala pronunciamiento respecto de (i) los parámetros cautelares que pudieran aplicarse a los Municipios que aún no se suman al Acuerdo Nacional de Armonización Tributaria y, (ii) la fijación del criterio de recaudación que corresponda para el período de aprobación de las Ordenanzas que formalicen lo acordado.
La Sala consideró que los Alcaldes de los Municipios suscriptores del ese instrumento[12] lograron establecer los parámetros dentro de los cuales ejercerían la potestad tributaria en sus respectivos Municipios, a los fines de armonizar los tipos impositivos y la alícuotas de los tributos relativos a las Actividades Económicas, de Industria y Comercio e Índole Similar y los inherentes a los Inmuebles Urbanos y Peri Urbanos.
Por tal razón, y a fin de garantizar la efectividad y vigencia del Texto Constitucional, conforme a lo establecido en el artículo 335 ejusdem, esa Sala resolvió:
- Ordenar a todos y cada uno de los Alcaldes suscriptores del Acuerdo Nacional de Armonización Tributaria Municipal a proceder, en el lapso de 30 días continuos siguientes a la notificación de esa decisión a adecuar sus ordenanzas municipales relativas a los tipos impositivos y a las alícuotas de los tributos inherentes a las Actividades Económicas, de Industria y Comercio e Índole Similar y los atinentes a Inmuebles Urbanos y Peri Urbanos, atendiendo a los parámetros establecidos en el Acuerdo en referencia y, una vez hecha la adecuación correspondiente, remitir al Ministerio del Poder Popular de Economía y Finanzas la o las Ordenanzas modificadas a los fines de verificar su adecuación a los parámetros de los acuerdos alcanzados, para que éste último, una vez verificado lo conducente remita a esta Sala su opinión y finalmente se pueda proceder a emitir pronunciamiento sobre la solicitud de levantamiento de la medida cautelar.
- Notificar y remitir copia certificada de la presente decisión, así como del escrito y anexos consignados ante esta Sala el 17 de agosto de 2020, a los Alcaldes no suscriptores de dicho Acuerdo, a los fines de que estos últimos, dentro del lapso de 15 días continuos siguientes a la notificación de la presente decisión, procedan a manifestar ante esta Sala su adhesión al Acuerdo.
La decisión en comentarios plantea un nuevo panorama. En primer término, observamos que el Vicepresidente del Área Económica asumió que la suspensión temporal no versaba únicamente sobre las tasas y las contribuciones especiales, al señalar de forma expresa en su Escrito presentado en fecha 17 de agosto de 2020 que “dada la inminente necesidad de gestionar y la necesidad de recaudar los tributos correspondientes de los diferentes Municipios, solicitó sea levantada la medida cautelar dictada en lo que respecta a los impuestos marcados (sic) en la Constitución y a los Municipios que suscriben el instrumento de Armonización que se consigna”. Así, la Sala disipa las dudas planteadas sobre el alcance del fallo Nº 0078 en lo que respecta a las especies tributarias sobre las cuales versaba tal suspensión temporal, y procede en esta oportunidad a señalar en el dispositivo del fallo que los Municipios debían adecuar sus Ordenanzas municipales relativas a los tipos impositivos y las alícuotas de los tributos inherentes a las Actividades Económicas y los atinentes a los Inmuebles Urbanos y Peri Urbanos.
Con esta decisión, la Sala incurre nuevamente en una extralimitación y lesiona la necesaria separación de poderes que debe existir en todo Estado que se repute como de Derecho. Como se indicó, la Sala ordenó a los Municipios adecuar sus normativas locales conforme a los parámetros establecidos en el mencionado Acuerdo y, posteriormente, señala que deben remitir las Ordenanzas modificadas al Ministerio de Economía y Finanzas para que este último -una vez verificado lo conducente- remita su opinión a esa Sala, seguido de la cual aquélla se pronunciaría respecto del levantamiento de la medida cautelar.
Por otra parte, la Sala no efectuó ningún pronunciamiento respecto de los criterios de recaudación que correspondan para el período de aprobación de las Ordenanzas respectivas, por lo que se mantiene la duda en lo que respecta a si nace o no la obligación tributaria en estos 90 días de suspensión e igualmente, sobre qué sucedería con la recaudación de estos tributos.
En cualquier caso, se debe tener presente que estamos ante una suspensión de todos los instrumentos jurídicos municipales o estadales de naturaleza tributaria. Por ello, resulta cuestionable asumir que el cobro de la obligación tributaria procedería aun cuando estos instrumentos que determinan la vigencia de la ley tributaria están suspendidos. Sin embargo, también se maneja el escenario en el que, una vez armonizadas las respectivas Ordenanzas, los Municipios pretendan exigir el cobro retroactivo de la obligación tributaria suspendida, en ese supuesto, deberá observarse el artículo 24 Constitucional y -al margen de otros cuestionamientos que puedan hacerse- la obligación sólo procedería, en tanto y en cuanto se trate de una regulación que resulte más favorable al contribuyente, en comparación con la normativa objeto de suspensión.
Por último, esta decisión deja en el olvido a uno de los protagonistas de esta historia de armonización, como son los Estados. En efecto, la sentencia Nº 0078 ordenó la suspensión de todos los instrumentos normativos estadales o municipales que establezcan algún tipo de tasa o contribución de naturaleza tributaria. Y aunque fue consignado el “Acuerdo Nacional de Armonización Tributaria Municipal” y la Sala fijó los lineamientos para que los Municipios efectuarán las respectivas adecuaciones como supuesto previo al levantamiento de la medida cautelar, nada se dijo sobre la potestad tributaria que le ha sido suspendida a los Estados.
Pareciera entonces que los Estados deberán aguardar el transcurso de estos 90 días y estarán limitados en sus ingresos tributarios por efectos de esta decisión. Desconocemos si se está preparando un instrumento equivalente en el ámbito estatal. Sin embargo, en el caso de los Estados algo se ha avanzado en este camino de la armonización, por lo que, la tarea sería más sencilla y básicamente se limitaría a retomar la Ley Orgánica de Hacienda Pública Estatal. Recordemos que este proyecto de Ley que fue aprobado por la Asamblea Nacional en Primera Discusión en el año 2016, no obstante, en virtud del “desacato”[13] en el cual se encuentra la legítima Asamblea Nacional -a decir de la SC del TSJ- no se ha logrado avanzar en este asunto.
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[1] Artículo 299 constitucional.
[2] Relatoría General de las X Jornadas Venezolanas de Derecho Tributario. Tema II. Armonización Tributaria. Asociación Venezolana de Derecho Tributario. Caracas, 2011.
[3] Ordenanza Municipal N° 001-19, publicada en Gaceta Municipal N° 8.824 Extraordinario de fecha 11 de abril de 2019.
[4] Ordenanza Municipal N° 008-09, publicada en Gaceta Municipal N° 8.847 extraordinario de 19 de junio de 2019.
[5] Publicada en Gaceta Oficial Nº 41.479 de fecha 11 de septiembre de 2018.
[6] Publicado en Gaceta Oficial N° 6.405 extraordinario, de fecha 07 de septiembre de 2018.
[7] Tal como fue regulado por la Resolución N° 19-05-01, publicada en la Gaceta Oficial N° 41.624 de 02 de mayo de 2019.
[8] Ello al margen de los cuestionamientos que puedan existir en torno a la legalidad del vigente régimen cambiario.
[9] Artículo 92 del COT.
[10] Es importante destacar que, en materia Municipal, contamos con la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM), como principal instrumento armonizador, independientemente de las revisiones o críticas de que eventualmente pueda ser objeto. Recordemos que la Disposición Transitoria Cuarta de la CRBV de 1999, ordenó a la Asamblea Nacional a sancionar una LOPPM dentro del año siguiente a su entrada en vigencia. No obstante, fue en el año 2005 que finalmente se dio cumplimiento a ese exhorto y se desarrollaron los principios constitucionales, relativos al poder público municipal, su autonomía, organización y funcionamiento, gobierno, administración y control, para el efectivo ejercicio de la participación protagónica del pueblo en los asuntos propios de la vida local. Sobre esta base, la LOPPM establece la normativa que desarrolla la autonomía que la propia Constitución le ha conferido conforme se desprende del artículo 168 ejusdem, y que básicamente comprende: 1. La elección de sus autoridades, 2. La gestión de las materias de su competencia y 3. La creación, recaudación e inversión de sus ingresos. La vigente LOPPM es la publicada en Gaceta Oficial Nº 6.015 de fecha 28 de diciembre de 2010.
En materia estadal, estamos a la espera de que la Ley Orgánica de Hacienda Pública Estadal sea finalmente sancionada. Ello sin perjuicio de que eventualmente se incorporen normas que permitan armonizar la actuación del Poder Nacional en el ámbito tributario.
[11] Se entiende por Inteligencia Fiscal la actividad de recopilar información con la finalidad de reforzar a la Administración Tributaria en su función de disminuir la elusión y la evasión fiscal. Se podrán verificar los datos de las operaciones intermunicipales y los resultados de los cruces de información y modelos matemáticos más certeros para detectar brechas de cumplimiento.
[12] Este Acuerdo fue suscrito por 308 Alcaldes de los distintos Municipios de los Estados que conforman el país, quedando 27 Alcaldes sin suscribir dicho Acuerdo.
[13] Representado por las sentencias Nos. 155 y 156, dictadas por la SC del TSJ en fechas 27 y 29 de marzo de 2017, respectivamente.